Risikovurderinger av vegtunneler

Veiledningen representerer en omfattende revisjon av Veileder for risikoanalyse av vegtunneler fra 2007.

Som grunnlag for revisjonsarbeidet er det gjennomført intervjuer med et stort antall aktører i sektoren. Aktørene peker blant annet på at den forrige veiledningen i liten grad er rettet mot TSF/TSFF, og mangler føringer for hva som er sikkert nok i henhold til forskriftene. Risikovurderinger blir derfor et uforutsigbart element i sikkerhetsgodkjenningen. Mange trekker frem at dagens risikovurderinger gir begrenset beslutningsstøtte, og har varierende risikofaglig kvalitet. Risikovurderingene blir av mange sett på som ressurskrevende og lite formålstjenlige, der det brukes tid på velkjente problemstillinger, fremfor det som er spesielt. Samtidig anses risikovurderingene som en viktig tverrfaglig arena for å sette sikkerhet på agendaen.

Vegdirektoratets vurdering er at det er nødvendig med omfattende endringer i både veiledning og praksis for å løse disse utfordringene. Risikovurderinger spiller en sentral rolle i TSF/TSFF, og er for mange tunneler avgjørende for å demonstrere at laveste tillatte sikkerhetsnivå er nådd. Men det er også en avgrenset rolle, og de skal heller ikke være altomfattende. Den viktigste utfordringen veiledningen skal løse, er å gi tydelige rammer for hva som er formålstjenlige risikovurderinger i henhold til TSF/TSFF, samt gi føringer for gjennomføring som reflekterer beste, risikofaglige praksis.

Veiledningen er avgrenset til risikovurderinger etter TSF/TSFF. Veiledningen dekker ikke risikovurderinger etter annet regelverk, eksempelvis elektroforskrifter eller plan- og bygningsloven. Det er TSF/TSFF som utgjør grunnlaget for sikkerhetsgodkjenningen, og det er vegeiers ansvar å påse at risikovurderinger etter annet regelverk utføres som krevet.

Formålet med TSF/TSFF er å sikre laveste tillatte sikkerhetsnivå for trafikanter i tunneler (§1). TSF/TSFF representerer den norske implementeringen av tunnelsikkerhetsdirektivet, som trådte i kraft i 2004. Bakgrunnen for direktivet var flere katastrofale tunnelbranner i Europa, som krevde mange menneskeliv.

Vegdirektoratet forstår TSF som en storulykkesforskrift, som skal forebygge og redusere konsekvensene av kritiske hendelser som kan sette mange menneskeliv i fare. Det er storulykkespotensialet, spesielt ved brann, som skiller hendelser i tunnel fra hendelser på veg i dagen. At sannsynligheten for slike kritiske hendelser er lav, er ikke et argument for at vi kan se bort fra dem, det er disse hendelsene TSF/TSFF handler om.

En viktig avgrensning i veiledningen er at trafikkulykker, som påkjørsler, kun analyseres som mulige årsaker til kritiske hendelser. Risikovurderinger etter denne veiledningen gir derfor ikke en fullstendig trafikksikkerhetsmessig gjennomgang, og Vegdirektoratet anbefaler at det gjennomføres trafikksikkerhetsrevisjoner e.l., selv om dette ikke er et formelt krav etter vegsikkerhetsforskriften.

Formålet med risikovurderinger etter TSF/TSFF er å gi beslutningsstøtte knyttet til laveste tillatte sikkerhetsnivå. Dette handler både om nødvendighet og handlingsrom. For tunneler med spesielle særtrekk, er risikovurderinger nødvendige for å vurdere om det trengs tiltak utover minstekravene i vedlegg I for å oppnå laveste tillatte sikkerhetsnivå. For unntak fra minstekravene, gir risikovurderinger handlingsrom ved å åpne for at laveste tillatte sikkerhetsnivå kan oppnås med alternative tiltak. For håndtering av risiko knyttet til farlig gods, angir forskriften ingen standard løsninger, derfor er risikovurderinger av farlig gods nødvendig for alle tunneler.  

Et viktig grep i veiledningen er presiseringen om at risikovurderinger etter TSF/TSFF handler om valg av sikkerhetskonsept.  Et sikkerhetskonsept kan forstås som kombinasjonen av alle forebyggende og skadereduserende tiltak som skal til for å oppnå akseptabel sikkerhet, som et minimum laveste tillatte sikkerhetsnivå iht. TSF/TSFF. Risikovurderingen går ikke inn i detaljløsninger, dette forventes håndtert gjennom bla. detaljprosjektering.

Veiledningen henvender seg til bestillere, brukere og utførere av risikovurderinger etter TSF/TSFF. Det forutsettes at utførere har risikofaglig kompetanse.

Veiledningen består av to hoveddeler: 1) Formelle føringer for veiledningen og 2) Planlegging og gjennomføring av risikovurderingen, samt vedlegg.  Det er i tillegg etablert en rapportmal som kan benyttes.

Veiledningen beskriver en risikovurderingsprosess som er basert på standarden NS 5814: Krav til risikovurderinger (2023). Standarden definerer risikovurderingen som en prosess med fire trinn:

1. Etablere rammer for risikovurderingen
2. Identifisere farer og uønskede hendelser
3. Risikoanalyse
4. Risikoevaluering

En viktig tilpasning i veiledningen er at det i overgangen mellom trinn 1 og 2 er lagt inn et ekstra trinn: 1b) Vurdere tunnelsystemet mht. sikkerhetsparametere og minstekrav i TSF. Dette er et grep for å sikre at risikovurderingen, i tråd med TSF/TSFF, fokuserer på det som er spesielt ved tunnelen.

Tunnelsystemets spesielle egenskaper (samlebetegnelse for spesielle særtrekk og potensielle unntak) legger føringer for alle etterfølgende trinn i risikovurderingsprosessen. Veiledningen låser seg derfor ikke til én spesifikk analysemetode, men angir en verktøykasse av aktuelle metoder.

Et sentralt begrep i veiledningen er troverdige verstefallshendelser (TVH’er). Med TVH menes den verste troverdige hendelsen, gitt at sikkerhetsutrustningen fungerer som den skal. TVH’er defineres gjennom risikoanalysen, og gir grunnlaget for å vurdere om laveste tillatte sikkerhetsnivå er nådd i risikoevalueringen. Poenget er at risikoevalueringen ikke skal baseres på de verst tenkelige hendelsene, fordi det sjeldent gir hensiktsmessig risikostyring.

Et viktig valg i veiledningen er at risikoevalueringen, dvs. å vurdere om sikkerhetsmålene er nådd, er kvalitativ. Evalueringskriteriene er kvalitative, og evalueringsmetodikken består i å etablere en eksplisitt argumentasjon på hvorfor kriteriene er oppfylt. Det kan likevel være nødvendig å gjøre kvantitative analyser, blant annet for å vurdere effekten av risikoreduserende tiltak. 

Hva med tunneler som ikke har noen spesielle egenskaper? For disse tunnelene er det krav til risikovurdering av farlig gods, men det er ikke krav til å vurdere behov for tiltak utover minstekravene i vedlegg I i TSF/TSFF. Det er likevel nødvendig å identifisere mulige farer, blant annet som grunnlag for beredskapsplanlegging. Måten dette håndteres på, er at man systematisk går gjennom en sjekkliste, der relevante farer inkluderes i resultatene fra risikovurderingen, sammen med henvisning til videre oppfølging der det er nødvendig.

Veiledningen representerer en ny tilnærming til risikovurderinger sammenlignet med dagens praksis. Det vil kunne kreve investeringer å sikre forståelse av prinsippene og justeringer av eksisterende prosesser. Spesielt gjelder dette dagens praksis med at risikovurderingen gjennomføres under en fareidentifikasjonssamling. Slike samlinger vil fortsatt være nyttige, men risikovurderingen vil innebære et større analytisk element. Dette krever kompetanse som det kan være knapphet av i dag. Veiledningen stiller kompetansekrav for utførere, som vil kunne avdekke behov for kompetanseheving i sektoren. 

Veiledningen vil også kunne medføre behov for endringer i måten tunneler planlegges, bygges og driftes på. Den kanskje viktigste implikasjonen er at risikovurderinger etter TSF/TSFF og denne veiledningen, bør gjøres på et så tidlig tidspunkt at de kan påvirke beslutninger knyttet til valg av sikkerhetskonsept. Dette vil også kunne medføre behov for endringer i praksisen for sikkerhetsgodkjenning mtp. tidlig involvering.

Den nye veiledningen er foreløpig utgitt som en rapport, men vil få status som veiledning i Statens vegvesens håndboksystem. Siden det er en veiledning, er det ikke krav til at den følges. Kravet er at bestemmelsene som angår risikovurderinger i TSF/TSFF innfris. Veiledningen beskriver hvordan dette kan gjøres, gjennom en detaljert og godt definert metode som er i samsvar med beste praksis som foreligger, jf. §10 i TSF/TSFF. Det er mulig å benytte andre metoder, dersom disse svarer ut bestemmelsene i TSF/TSFF. I grove trekk betyr det at det skal være tatt hensyn til spesielle særtrekk og at farlig gods er vurdert, samt at det for tunneler med visse særtrekk er vurdert at sikkerheten for trafikanter er ivaretatt ved ventilasjon i lengderetningen.

Insentivene for å følge veiledningen er risikovurderinger som gir bedre beslutningsstøtte iht. TSF/TSFF og en mer forutsigbar godkjenningsprosess. Vegdirektoratet forventer derfor at veiledningen blir brukt så langt det lar seg gjøre.  

Det primære bruksområdet for veiledningen er ved utarbeidelse av sikkerhetsdokumentasjon som skal foreligge for en tunnel på prosjekteringsstadiet (pkt. 2.3, vedlegg II), herunder tiltaksplaner for tunneler som skal oppgraderes etter TSF/TSFF. Det kan også være relevant å se til veiledningen ved eventuelle tidligfasevurderinger etter TSF/TSFF, eller oppfølgende vurderinger i detaljprosjektering eller drift. Det er ikke relevant å benytte veiledningen for risikovurderinger etter annet regelverk. Her henvises det til den generiske standarden NS 5814: Krav til risikovurderinger (2023) og regelverksspesifikke veiledninger/standarder.

Det er viktig å få erfaringer med bruken av veiledningen som grunnlag for videreutvikling. Denne versjonen av veiledningen er derfor å betrakte som en betaversjon, som skal testes, evalueres og utvikles videre i tiden fremover. Vegdirektoratet planlegger en evalueringsprosess våren 2025, og oppmuntrer brukere til å komme med løpende tilbakemeldinger og forslag om forbedringer. Innspill rettes til n500@vegvesen.no, merket «TSF».

Vegdirektoratet ber også vegeiere ta kontakt om de er interessert i å tilgjengeliggjøre risikovurderinger for følgeforskning tilknyttet bruken av veiledningen. Dette er i utgangspunktet tiltenkt masteroppgaver i regi av Universitetet i Stavanger.