Vegtunneler kan fremdeles bygges uten nødutganger

Forutsetningen for å bygge vegtunneler uten nødutganger er i tillegg til begrensingen på lengde og ÅDT en analyse av risikoene ved den bestemte tunnelen som viser at tilsvarende eller bedre sikkerhet kan oppnås med alternative tiltak.

Vegdirektoratet har mottatt flere spørsmål angående krav til nødutganger etter at revidert vegnormal N500 Vegtunneler ble utgitt i mars 2022. Hensikten med dette notatet er å klargjøre hvilke vurderinger som er gjort i revisjonen og hva dette medfører angående krav til nødutganger.

Generelt om endringene

Ved revisjon av vegnormalen ble det på generelt grunnlag foretatt en opprydding med tanke på krav angitt i Forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse vegtunneler (tunnelsikkerhetsforskriften) og Forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse tunneler på fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo (tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveg m.m.) (tunnelsikkerhetsforskriftene) opp mot krav angitt i vegnormal N500 Vegtunneler.

Viktigheten av en slik opprydding ble tydeligere etter offentlig høring av vegnormalen. I høringen påpekte blant annet Vegtilsynet at Vegdirektoratet ikke kan stille krav i vegnormal som strider mot tunnelsikkerhetsforskriftene, og derigjennom tunnelsikkerhetsdirektivet (direktiv 2004/54/EF), med mindre disse kravene er strengere enn kravene i direktivet.

Kravet til nødutganger

I vegnormal N500 Vegtunneler (2016) sto det under 3.6 Nødutganger: «Tunnelsikkerhetsforskriftene stiller krav til etablering av nødutganger for tunneler med lengde 0,5 – 10 km med ÅDT > 8 000 og for tunneler med lengde > 10 km med ÅDT > 4000. Kravet inntrer på det tidspunkt ÅDT overstiger de gjengitte verdiene»

Vegdirektoratet har sett nøyere på formuleringene i tunnelsikkerhetsforskriftene angående krav til rømningsveier. I Vedlegg I. Sikkerhetstiltak nevnt i § 8, under punkt 2.3. Fluktveger og nødutganger, står det i punkt 2.3.6 «I alle tilfeller skal det i nye tunneler finnes nødutganger dersom trafikkvolumet overstiger 2.000 kjøretøy per kjørefelt.» Dette er en direkte oversettelse av direktivet.

Som man kan lese av regjeringens gjennomføringsnotat, for gjennomføringen av direktivet i norsk rett (regjeringen.no), har Norge fått gjennomslag for tilpasningstekst på kravet til nødutganger: «Det er krav til nødutganger i nye tunneler når trafikkvolumet overstiger 2 000 kjøretøy per kjørefelt. Norge har fått unntak fra dette så lenge trafikkvolumet er under 4 000 kjøretøy per felt i tunneler under 10 km. Det er en forutsetning at sikkerheten blir minst like godt ivaretatt ved alternative sikkerhetstiltak.»

Tilpasningen Norge har fått gjennomslag for har ført til et ekstra ledd under § 8. Sikkerhetstiltak i tunnelsikkerhetsforskriftene: «Vegdirektoratet kan gjøre unntak fra krav om nødutgang for tunneler kortere enn 10 km og med en årsdøgntrafikk under 4.000 kjøretøy per kjørefelt dersom en risikoanalyse viser at tilsvarende eller bedre sikkerhet kan oppnås med alternative tiltak.»

Dette gjør det nødvendig å se til § 3. Definisjoner i tunnelsikkerhetsforskriftene: «d) risikoanalyse: Analyse av risikoene ved en bestemt tunnel, der det tas hensyn til alle konstruksjonsfaktorer og trafikkforhold som berører sikkerheten, herunder særlig trafikkens særtrekk og type, tunnellengde og tunnelgeometri og prognosen for antall tunge lastebiler per døgn.»

Det vesentlige i disse punktene er at en risikoanalyse skal vise at tilsvarende eller bedre sikkerhet kan oppnås med alternative tiltak, og at en risikoanalyse er en analyse av risikoene ved en bestemt tunnel.

Vegdirektoratet har blitt klar over denne vesensforskjellen i løpet av revisjonen av vegnormal N500 Vegtunneler, og anså det derfor som viktig å rydde i dette ved utgivelse av revidert vegnormal.

Vegdirektoratet mener likevel at dette ikke utgjør en endring av regelverket for vegtunneler som helhet. Kravet til rømningsveier er gitt av tunnelsikkerhetsforskriftene, og denne står uendret.

Vegdirektoratet erkjenner at formuleringen som tidligere har stått i vegnormal N500 Vegtunneler, om at «Håndbok N500 Vegtunneler ivaretar minimum sikkerhetskrav i Tunnelsikkerhetsforskriftene [..]», har vært misvisende. Vi ønsker for fremtiden å understreke at enhver aktør må forholde seg til krav gitt av både forskrifter og vegnormaler.

Sintef-rapport fra 2018

Blant kommentarene Vegdirektoratet har mottatt til overnevnte endring i vegnormalen har det blitt stilt spørsmål vedrørende rapporten «Risikoanalyse, ÅDT 4000/8000 - Rømningstunnel vs. tilleggsinstallasjoner ut over krav» fra 2018, og om ikke konklusjonen i den fremdeles står seg.

Rapporten «Risikoanalyse, ÅDT 4000/8000 - Rømningstunnel vs. tilleggsinstallasjoner ut over krav» ble utformet av Sintef på oppdrag fra Vegdirektoratet. Rapporten skulle tjene som en generell risikoanalyse, som sammenliknet risiko vurdert opp mot muligheten for selvredning, for vegtunnel med rømningstunnel og vegtunnel uten rømningstunnel, men da med tilleggsinstallasjoner ut over krav i Håndbok N500. Hensikten var å vurdere om risikoen for vegtunneler uten rømningstunnel generelt ligger på samme nivå, er lavere eller høyere enn for tunneler med rømningstunnel.

Rapporten fra 2018 inneholder grundige vurdering, men den tar for seg tematikken «risiko med og uten rømningstunnel» på generelt grunnlag. Kravet i tunnelsikkerhetsforskiftene er at en risikoanalyse skal analysere risikoene ved en bestemt tunnel. Rapporten omtaler riktignok analyse av to casetunneler (Øyertunnelen og Oslofjordtunnelen) for å beskrive fremgangsmåten i analysen, men dette tjener ikke til mer enn å eksemplifisere den kvalitative analysen.

Rapporten viser blant annet til at rømningstunnel har større effekt ved stor trafikkmengde; har større effekt med økende tunnellengde; har større effekt ved høyere andel tungtrafikk; og har større effekt ved økende stigningsgrad. Alle disse aspektene, og ikke minst de ulike kombinasjonene av dem, varierer fra tunnel til tunnel.

I rapporten påpekes det også at det i tillegg til vurderingene i rapporten er viktig å vurdere hvor fort tunnelen stenges, hvor lang utrykningstiden er, hvor stor andel busser som kjører gjennom tunnelen og hvor høy ventilasjonshastighet er. I tillegg er ikke farlig gods omtalt spesielt i analysen ettersom det vil kreve egne vurderinger av denne transporten og type farlig gods for å beskrive mer spesifikt om brannrisiko og det aktuelle tunnelprosjektet.

Det er verdt å nevne at rapporten tar utgangspunkt i kjørehastighet 80 km/t for tunnelene med rømningsvei og kjørehastighet 70 km/t for tunnelene uten rømningstunnel. Dette er viktig å merke seg ettersom vi i dagens nye vegprosjekt i økende grad vurderer fartsgrenser på 90, 100 og 110 km/t.

Vegdirektoratet mener at rapporten i det videre kan benyttes som en god referanse for arbeidet med risikoanalysen for den enkelte vegtunnel, men ikke som grunnlag for et generelt unntak.

Praktisk håndtering

Det enkelte prosjekt må vurdere om det er grunnlag for å anvende unntaksbestemmelsen i tunnelsikkerhetsforskriftene i det gitte tilfellet. Denne vurderingen beskrives i form av en risikoanalyse for den enkelte vegtunnel. Risikoanalysen vedlegges søknad om godkjenning av tunnelen før byggestart og før åpning i henhold til dagens etablerte praksis.

Vegdirektoratet, juni 2022.