Krav til vannforsyning (slokkevann) i vegtunneler

Krav i tunnelsikkerhetsforskriftene og vegnormal N500 Vegtunneler

Tunnelsikkerhetsforskriften (FOR-2007-05-517) og tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveg m.m. (FOR-2014-12-10-1566) setter krav til sikkerhetstiltak i vegtunneler. Alle vegtunneler som omfattes av forskriftene, skal oppfylle minstekravene til sikkerhet fastsatt i vedleggene I og II til forskriften, jf. § 8 Sikkerhetstiltak, første ledd. Om vannforsyning i vedlegg I, punkt 2.11, heter det:

Det skal finnes vannforsyning i alle tunneler. Det skal finnes hydranter i nærheten av portalene og innvendig, med mellomrom som ikke skal overstige 250 meter. Dersom vannforsyning ikke er tilgjengelig, er det påbudt å sikre at tilstrekkelig vannmengde er tilgjengelig på annen måte.

I vegnormal N500 Vegtunneler (2016) ble det satt følgende krav til slokkevann – se punkt 4.3.2.4:

Det skal finnes vannforsyning i alle tunneler. Det skal finnes hydranter i nærheten av portalene og innvendig, mellomrom som ikke skal overstige 250 m. Dersom vannforsyning ikke er tilgjengelig skal det sikres at tilstrekkelig vannmengde er tilgjengelig på annen måte, for eksempel ved bruk av tankbil.

Kravet i N500 (2016) var identisk med kravet i tunnelsikkerhetsforskriftene med unntak av at tankbil nevnes som en alternativ løsning for slokkevann dersom vannforsyning ikke er tilgjengelig.

Kravet i tunnelsikkerhetsforskriftene er tydelig på at vannforsyning skal finnes i alle vegtunneler, og det anvises hvor hydranter skal plasseres. Hovedregelen er vannforsyning med kommunalt trykksatt vann, og alternative løsninger kan kun godkjennes dersom kommunalt trykksatt vann ikke er tilgjengelig og tilstrekkelig vannmengde sikres.

Tunnelsikkerhetsforskriftene gjelder alle eksisterende vegtunneler og vegtunneler under planlegging og prosjektering. På riksvegnettet forutsettes det dog at vegtunnelen er over 500 meter lang, og på fylkesvegnettet forutsettes det i tillegg en gjennomsnittlig årsdøgntrafikk på 300 kjøretøy eller mer. Virkeområdet for vegnormal N500 er anlegg av offentlig veg, jf. forskrift om anlegg av offentlig veg § 3 nr. 2 samt veglova § 13. Vegnormalenes virkeområde avgrenses til bygging av ny veg.

I vegnormal N500 Vegtunneler er kravet til slokkevann kommunalt trykksatt vann. Fravik fra denne bestemmelsen kan gis av Vegdirektoratet på riksveg; av fylkeskommunen på fylkesveg; og av kommunen på kommunal veg, dersom det er grunnlag for fravik.

Tre av de sentrale begrepene i tunnelsikkerhetsforskriftene gis en nærmere omtale:

1. Hva menes med «vannforsyning»?
2. Hva vil det si at vannforsyning «ikke er tilgjengelig»?
3. Hva er «tilstrekkelig vannmengde»?

Vannforsyning

Forskrift om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften) § 3 Definisjoner (Lovdata) definerer ikke vannforsyning, men vannforsyningssystem (k):

Vannforsyningssystem: system som ikke er enkeltvannforsyning, og som består av ett eller flere av følgende elementer: vanntilsigsområde, råvannskilde, vannbehandlingsanlegg og distribusjonssystem. Vanntilsigsområdet eller råvannskilden utgjør alene ikke et vannforsyningssystem.

Siden vannkilder alene ikke kan forstås som vannforsyningssystem, synes det rimelig å legge til grunn at «vannforsyning» i forskriften tilsvarer det som i Norge er kommunalt utbygd vann. Videre må det forutsettes at dette er tilstrekkelig trykksatt til å kunne fungere som slokkevann.

Tilgjengelig vannforsyning

Hvorvidt vannforsyning er tilgjengelig eller ikke er en vurdering. I noen tilfeller finnes kommunale vannledninger i umiddelbar nærhet av vegtunnelen, mens det i andre tilfeller er betydelig avstand til nærmeste vannledning. Det er vanskelig å tenke seg tilfeller hvor det rent teknisk vil være umulig å fremføre en kommunal vannledning til vegtunnelen; det blir heller et spørsmål om kostnader. Forskriftens krav om tilgjengelighet blir derfor et spørsmål om vegtunnelen befinner seg i nærhet av en kommunal vannledning, og om kostnadene ved å fremføre vannledning til vegtunnelen er uforholdsmessige høye.

Hva som anses uforholdsmessig høyt avhenger av hvilket beslutningsprinsipp som legges til grunn. Et naturlig utgangspunkt er å sammenligne kostnader ved å etablere vannforsyning med alternative måter å fremskaffe slokkevann på. Forskriftens betingelse om tilstrekkelig vannmengde legger her en klar begrensning på alternative tiltak; kostnaden ved å etablere vannforsyning må som et minimum sammenlignes med det rimeligste alternativet som sikrer tilstrekkelig vannmengde. Utover dette kan en kost/nytte-vurdering legges til grunn, og forskriften legger ingen føringer for hvilket prinsipp som skal brukes for å uttrykke hva som er uforholdsmessig høyt. Det kan argumenteres etter prinsippet om å optimalisere kost/nytte, eller en ALARP-tankegang (as low as reasonably practicable) om at tiltak skal innføres med mindre kostnadene står i grovt misforhold til nytten. Vegdirektoratet legger ingen føringer for beslutningsprinsipp, men det kreves bevissthet omkring det faktum at aktørene kan legge ulike perspektiv til grunn i vurderingen av vannforsyningen og om vannforsyningen vurderes tilgjengelig eller ikke.

Etablering av vannforsyning medfører én samlet investeringskostnad, mens alternative tiltak kan ha begrenset levetid og kreve flere investeringer over tid. Sammenligningen gjøres i et livsløpsperspektiv på 100 år.

Tilstrekkelig vannmengde

Når vilkårene er til stede for å vurdere andre løsninger for slokkevann, skal det dokumenteres at den alternative løsningen sikrer tilstrekkelig vannmengde. Den engelske formuleringen i EU-direktivet er sterkere enn den norske formuleringen i tunnelsikkerhetsforskriften: If a water supply is not available, it is mandatory to verify that sufficient water is provided otherwise. Det legges til grunn at begrepet «tilstrekkelig vannmengde» også betyr at vannet skal ha tilstrekkelig trykk og uavbrutt leveranse så lenge slokkevann er nødvendig.

Tunnelsikkerhetsforskriftene og vegnormal N500 gir ikke føringer for hva som er «tilstrekkelig vannmengde», og det stilles heller ikke krav til kapasitet for slokkevann. Vegnormal N500, punkt 5.4.1, setter krav til dimensjonerende branneffekt for tunnelkonstruksjonen, og et mulig utgangspunkt er at tilstrekkelig vannmengde i alle fall må tilsvare vannmengden som er nødvendig for å slokke en dimensjonerende brann. Det foreligger ingen tilsvarende dimensjoneringskrav for beredskap; dette må fastsettes på bakgrunn av risikoanalysen og beredskapsanalysen for den konkrete vegtunnel.

Tunnelsikkerhetsforskriften § 8, vedlegg I, punkt 1.1.3 stiller krav om risikoanalyse for tunneler med spesielle særtrekk som har betydning for sikkerheten, mens vegnormal N500 punkt 5.1.3 stiller krav til kvalitative og kvantitative risikoanalyser for vegtunneler med lengde over 500 meter og beredskapsanalyser for vegtunneler med lengde over 1000 meter. Beredskapsanalysen skal utarbeides i samarbeid med lokale redningsetater og skal, blant annet, inneholde en beskrivelse av scenario (beredskapssituasjoner) og dimensjonerende hendelser. Hvilke hendelser som skal være dimensjonerende for beredskapen er en skjønnsmessig vurdering av hvilke hendelser som har størst risiko og hvilke hendelser tunnelforvalteren har som ambisjon å håndtere. Det er naturlig at det lokale brannvesenets vurderinger vektlegges i vurderingen av hva som utgjør tilstrekkelig vannmengde for de utvalgte scenarioene.

Når vilkåret er til stede for å vurdere andre løsninger enn kommunalt trykksatt vann, er det vesentlig at man ikke uten videre gir preferanse til særskilte løsninger, men vurderer ulike alternativer som del av risiko- og beredskapsanalysen.

Dokumentasjon av at det sikres tilstrekkelig vannmengde er et absolutt krav, og dokumentasjonen er vesentlig for å ivareta forskriftens formål om å sikre et minimumsnivå for sikkerhet. Risiko- og beredskapsanalysen er sentral – både for å dokumentere hva som er tilstrekkelig vannmengde, og for å dokumentere effekten av alternative løsninger. Unntak fra forskriftens bestemmelser kan ikke gjøres på generelt grunnlag, men det kan gjøres en vurdering av tilstrekkelig vannmengde på bakgrunn av risiko- og beredskapsanalysen for den konkrete vegtunnelen.

Annet regelverk

Veglova med tunnelsikkerhetsforskriften og brannvernlovgivningen regulerer ulike sider av brannsikring av vegtunneler. Veglova med forskrifter skal sikre krav til planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige veger. Brannvernlovgivningen gjelder for vegtunneler i drift, og den gir bl.a. brannvernmyndigheten hjemmel til å gi pålegg om brannsikringstiltak.

I retningslinjene om saksbehandling og brannsikkerhet i vegtunneler utarbeidet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Vegdirektoratet i 2011 er det gitt nærmere beskrivelser av samarbeid om brannverntiltak. Det er uttalt i retningslinjene at disse også bør legges til grunn for saksbehandlingen på fylkesveger og kommunale veger. Formålet med retningslinjene om saksbehandling er å sikre at krav gitt med hjemmel i vegloven § 13 og i forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse riksvegtunneler (tunnelsikkerhetsforskriften), etterkommes. Med bakgrunn i vegloven § 13 og tilhørende forskrift om anlegg av offentlig veg, har Statens vegvesen utarbeidet håndbøker, som blant annet inneholder detaljert brannteknisk og beredskapsmessig omtale av tiltak for nye riksvegtunneler og for drift av den enkelte vegtunnel.

Brannvern i vegtunneler som er i drift, reguleres i brann- og eksplosjonsvernloven. Loven forutsetter generelt at tunneleier sørger for nødvendige sikringstiltak for å forebygge og begrense faren for og konsekvensene av brann og eksplosjon. Bestemmelsene utfylles bl.a. av forskrift om brannforebygging, som gir nærmere bestemmelser om hvilke brannsikringstiltak som kreves i særskilte brannobjekter. Når det gjelder drift av vegtunneler, foreskriver både brann- og eksplosjonsvernregelverket og tunnelsikkerhetsforskriften organisatoriske krav knyttet til sikring av riksvegtunnel.

Brann- og eksplosjonsvernregelverkets krav anses dekket av tilsvarende krav i tunnelsikkerhetsforskriften. Brann- og eksplosjonsvernloven gjelder for alle vegtunneler i driftsfasen – også fylkesvegtunneler som omfattes av tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveg

m.m. For de vegtunnelene som er omfattet av denne forskriften, legges det til grunn – slik det er i dag for riksvegtunneler - at brannvernmyndigheten anser kravene i deres regelverk for oppfylt dersom kravene i eller gitt i medhold av tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveger m.m, blir oppfylt. Når det gjelder fylkesvegtunneler som omfattes av forskriften, synes betingelsen å være at tekniske, driftsmessige og organisatoriske krav som ligger i Statens vegvesens håndbøker om sikkerhet i riksvegtunneler, minst må tilfredsstilles. De nevnte håndbøker vil derfor være et nyttig hjelpemiddel også når minimum sikkerhetsnivå i fylkesvegtunneler skal vurderes og fastsettes.

Forskrift om farlig gods med krav til slike transporter håndheves av DSB. Statens vegvesen med hjemmel i vegtrafikkloven har ansvar for å ADR-godkjenne og kontrollere kjøretøy som transporterer farlig gods. Tunnelsikkerhetsforskriftene har bestemmelser om kjøring i tunneler ved transport av farlig gods med blant annet krav til risikoanalyse.

Brannvernmyndighetene har hjemmel i brannvernloven til å gi pålegg om stenging eller regulering av trafikken i en vegtunnel. De ulike myndighetene har således forskjellige roller og håndhever ulike sider av regelverket.

Vegdirektoratet, juni 2022.